Официальный сайт Дмитриевой Оксаны Генриховны, депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга   
E-mail:

Влияние бюджетно-налоговой политики на поведение предприятий

О. ДМИТРИЕВА,
доктор экономических наук, профессор,
первый заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам
Государственной думы РФ,

Д. УШАКОВ,
кандидат экономических наук,
член Комитета по бюджету и налогам
Государственной думы РФ,

П. ШВЕЦ
помощник депутата Государственной думы РФ О.Г.Дмитриевой,

Влияние бюджетно-налоговой политики на поведение предприятий

1. Функции бюджетно-налоговой политики

Бюджетно-налоговая политика любого государства должна быть направлена на создание общих условий хозяйствования для рыночного конкурентного сектора экономики.
Рассмотрим следующие основные функции бюджетно-налоговой политики по отношению к субъектам хозяйствования:
• обеспечение стабильности условий хозяйствования, нейтрализация рыночных случайных отклонений;
• стимулирование структурных сдвигов в соответствии с заявленными целями, обеспечение бюджетно-налоговыми инструментами отрасле-вой политики;
• обеспечение надежного государственного спроса;
• создание общих условий хозяйствования, фиксация издержек на ин-фраструктурные услуги на минимальном уровне для обеспечения об-щей конкурентоспособности экономики.

2. Насколько в бюджетно-налоговой политике России в последнее время реализуется первая из указанных целей: обеспечение стабильности условий хозяйствования и нейтрализации случайных рыночных отклонений

Важным элементом в обеспечении стабильности является государ-ственный бюджет, стабильность и неизменность бюджетных проектировок, точный прогноз, стабильный государственный спрос и долгосрочное кон-трактирование. Однако, государственный бюджет вместо того, чтобы быть источником стабильности является источником нестабильности и неточно-сти. В качестве доказательства в Таблице 1 приведена точность прогноза доходной базы федерального бюджета за 2005-2011 годы. Погрешность счета федерального бюджета составляет от 9% до 50%.

Таблица 1
Доходы федерального бюджета, (млрд. рублей)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Утвержденные 3326,0 5046,1 6965,3 6644,4 6713,8 6950,0 8844,6
Фактические 5127,2 6278,9 7781,1 9275,9 7337,8 8305,4 11354,0
Отклонение 54,16% 24,43% 11,71% 39,60% 9,29% 19,50% 28,37%

Количество корректировок бюджета, как в течение года, так и в тече-ние трехлетнего планового периода является дополнительным источником нестабильности, причем преимущественно корректировки связаны с плохим прогнозом и ошибками при составлении бюджетов, а не с неожиданным изменением внешнеэкономической конъюнктуры, которую невозможно было предвидеть на стадии составления бюджета.
Годовой федеральный бюджет корректируется от двух до семи раз в год, при этом корректировка основных показателей федерального бюджета (доходы, расходы, дефицит/профицит, ВВП, инфляция) происходила 2-3 раза за последние четыре года (Табл. 2). В результате, в течение каждого планового периода (три года) бюджет претерпевает 12-16 изменений, что не позволяет говорить о наличии трехлетнего планирования.

Таблица 2
Количество изменений, вносимых в федеральный бюджет

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Общее количество изменений 2 2 5 5 7 3 3
Изменения основных характери-стик бюджета 1 1 1 3 3 2 2

Аналогично бюджетному законодательству, нестабильно и налоговое законодательство. При этом, в течение короткого периода тенденции изменения налогового законодательства могут иметь прямо противоположный характер. Так, единый социальный налог был снижен до 26% в 2005 году, затем в 2011 году единый социальный налог был преобразован в тарифы социальных взносов и повышен до 34%. В 2012 году тарифы были снижены до 30%. Однако, в 2014 году снова ожидается их повышение.
Таким образом, с точки зрения стабильности и предсказуемости бюджетно-налоговая политика в Российской Федерации в последние годы действует в направлении, прямо противоположном от основной задачи.

3. Вторая задача бюджетно-налоговой политики - стимулирование заданных структурных сдвигов в экономике

В последние годы неоднократно декларировалось, что главной зада-чей экономической политики является преодоление сырьевой направленности экономики и обеспечение структурного сдвига в пользу инновационных и высокотехнологичных отраслей.
Следовательно, основные рычаги бюджетно-налоговой политики должны быть направлены на создание преференций и стимулов для инновационных и высокотехнологичных отраслей или хотя бы для обрабатывающих отраслей с высокой долей добавленной стоимости. В Таблице 3 сделана попытка оценить в стоимостном выражении планируемые изменения налогового законодательства, так как эти изменения оцениваются Правительством РФ в проекте основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год.

Таблица 3
Оценка изменений налогового законодательства

Федеральный бюджет
2008 2009 2010 2011 2012
Льготы крупным монополиям и сырьевому бизнесу, млрд. руб. 201,2 189,0 226,0 -207,0 -123,8
Льготы обрабатывающей промышленности, инновационному и малому бизнесу, млрд. руб. 0 5,5 0 -300 0

Так, в 2008 году было дано освобождение от налога на прибыль в вертикально-интегрированных компаниях, а также по налогу на доходы физических лиц. Таким образом, освобождено от налогов движение средств по крупным компаниям (преимущественно по оффшорным схемам) - на 19,8 млрд. рублей. Также в конце 2008 года было осуществлено сокращение периода мониторинга цен на нефть для расчета вывозной таможенной пошлины с 2 месяцев до 1, а также сокращен до 1 месяца срок действия пошлины. Самим Правительством эта мера оценивалась в 150 млрд. рублей. Также в 2008 года была установлена нулевая ставка по НДПИ для новых нефтяных месторождений (льгота на 7,4 млрд. рублей), а также понижающий коэффициент по старым месторождениям со степенью выработанности свыше 80% (льгота на 22,8 млрд. рублей). В 2009 году в условиях кризиса, несмотря на заявленную цель поддержки обрабатывающей промышленности, малого и иннова-ционного бизнеса, льготы и преференции были даны преимущественно крупным сырьевым компаниям и финансовым институтам. Так, преферен-ции на 89 млрд. рублей сырьевые компании получили за счет снижения НДПИ, эффект от снижения ставки по налогу на прибыль с 24 до 20% получили также преимущественно компании сырьевого сектора, поскольку в 2009 году именно эти сектора имели хорошие результаты по прибыли. В 2009 году на добывающие отрасли, нефтепереработку, металлургическое производство и производство и распределение воды, газа и электроэнергии приходилось 43% сальдированного финансового результата (Табл. 4). При том, что на отрасли, которые можно отнести к высокотехнологичным - производство машин и оборудования, производство электрооборудования, транспортное машиностроение, судостроительная промышленность, отрасли науки приходилось менее 2 % сальдированного результата по прибыли. По нашим оценкам, эффект от снижения налога на прибыль в сырьевых отраслях (добывающих и первого передела) в 2009 году составил около 100 млрд. рублей, в высокотехнологичных отраслях - около 4 млрд. рублей.

Таблица 4
Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) деятельности организаций по видам экономической деятельности в 2008-209 годах (в фактически действовавших ценах, в миллионах рублей)

2008 2009
Всего 3 801 161 4 431 609
Крупные монополии и сырьевой бизнес (добыча полезных ископаемых, производство кокса и нефтепродуктов, металлургическое производство, производство и распределение электроэнергии, газа и воды) 1 840 649 1 924 600
Высокотехнологичная промышленность, наука (производство машин и оборудования, производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования, научные исследования и разработки) 129 033 90 117
Прочие отрасли 1 831 479 2 416 892

Специальные льготы инновационным предприятиям носили локальный характер и не все из них реально были использованы субъектами хозяйствования. Так, предполагалось, что амортизационная премия даст дополнительно инновационным предприятиям 500 млн. рублей, но фактически этой льготой субъекты хозяйствования не пользуются из-за сложности и непривычности правоприменительной практики. Льгота по отнесению на расходы дополнительных отчислений средств в Российский фонд технологического развития также не применялась из-за отсутствия достаточной нормативной базы для функционирования РФТР. Таким образом, фактически реализованные льготы инновационными предприятиями в 2009 году существенно меньше заявленных в основных направлениях бюджетно-налоговой политики и представленных в Таблице 3.
В 2010 году предоставлялась нулевая и льготная ставка таможенной пошлины на нефть по месторождениям Восточной Сибири, а также введен заявительный порядок возмещения НДС, бенефициарием по которому выступает экспортно-ориентированный сектор. С учетом структуры экспорта это прежде всего сырьевые отрасли.
В 2011 году по всем направлениям было увеличение налогового пресса. Однако, увеличение налогов прежде всего сказалось на инновационных отраслях и обрабатывающей промышленности и связано с увеличением ставки социальных взносов до 34%. Что касается сырьевого сектора, то увеличение налогового пресса шло по пути частичной отмены тех льгот, которые были даны ранее в 2008-2009 годах (повышение НДПИ (47 млрд. рублей), экспортных пошлин (120 млрд. рублей), в том числе по месторождениям Восточной Сибири).
Стоимостная оценка предоставленных налоговых льгот и преференций показывает, что фактически они закрепляли сырьевой характер экономики. Таким образом, бюджетно-налоговые инструменты работали в прямо противоположном направлении от заявленных целей.

4. Обеспечение надежного государственного спроса

Большую роль в обеспечении стабильности условий хозяйствова-ния и введения элементов стратегического планирования для рыночных субъектов хозяйствования может выполнить государственный заказ и государственные закупки. Потенциал государственного заказа вместе с закупками бюджетных учреждений, государственных и казенных предприятий, государственных корпораций составляет до 10-15% ВВП. Таким образом, государственные закупки могут формировать значительную часть платежеспособного спроса, а на некоторых рынках государственные закупки формируют монопольный спрос.
В связи с этим государственные закупки при правильной организа-ции могут выполнять антиинфляционные функции, либо наоборот, антидемпинговые. То есть государственные закупки можно рассматривать как механизм регулирования цен.
С учетом того, что при государственных закупках должны устанавливаться параметры качества и с учетом их доли на рынке, государственные закупки могут навязывать рынку стандарты качества.
Важнейшую функцию, которую могут выполнить государственные закупки, является ритмичность загрузки производственных мощностей, в особенности это касается производств с длительным производственным циклом, инновационных продуктов на новых рисковых рынках.
Однако, с учетом особенностей государственных закупок в россий-ской федерации ни одна из функций не выполняется, либо реализуется с обратным знаком.
Вследствие высокого уровня коррупции происходит сжатие платежеспособного спроса со стороны государства. При фиксированном объеме средств высокий уровень коррупции приводит к заказу физического объема в существенно меньших размерах, чем позволяют выделенные бюджетные ассигнования. Соответственно, мультипликатор спроса работает со снижающим коррупционным коэффициентом. Допустим, бюджетных средств хватало на 4 рентгеновских аппарата, а из-за коррупции закупили 2. Соответственно, создано рабочих мест для производства 2 аппаратов, спрос на металлы, комплектующих предъявлен в два раза меньше, чем потенциально возможно.
Высокий уровень коррупции приводит к завышению цен. Классиче-ским примером является дорожное строительство.
Нестабильность бюджетных проектировок в течение года, а также сдвиг бюджетного финансирования государственных закупок и государ-ственных инвестиций на третий и четвертый кварталы не позволяет осуще-ствить ритмичную загрузку производственных мощностей, а также осуще-ствить стратегическое контрактирование.
Особенности действия механизма государственных закупок, преду-смотренные федеральным законом № 94, когда критерием конкурса (тен-дера) является цена, приводит к недобросовестному демпингу за счет снижения качества. Коррупция в сочетании с особенностями механизма государственных закупок, предусмотренного в законодательства, также приводит к увеличению числа посреднических звеньев и субкот-рактированию.
Важнейшей функцией государственного регулирования является обеспечение общих условий хозяйствования за счет предоставления инфраструктурных услуг. Фиксируя цены на инфраструктурные услуги на минимально допустимом уровне, государство минимизирует издержки хозяйствующих субъектов и повышает общую конкурентоспособность экономики. Однако и в этой области результат государственного регулирования прямо противоположен ожидаемому. Тарифы естественных монополий, регулируемые государством, начиная с 1992 года растут гораздо более высоким темпом, чем остальные товары и услуги (Табл. 5).

Таблица 5
Инфляция и рост тарифов

Рост тарифов естественных монополий для всех потребителей, кроме населения
Инфляция Электроэнергия Газ Ж / Д Перевоз-ки грузов Тепловая энер-гия
2008 13,30% 20,60% 25,00% 21,10% 18,00%
2009 8,80% 20,10% 15,90% 11,00% 21,30%
2010 8,80% 18,60% 26,70% 9,40% 12,80%
2011 6,10% 13,8-14,3% 15,00% 8,00% 12,5-13%

Таким образом, по всем направлениям, где государственное регулирование потенциально может сформировать стратегические ориентиры и условия для хозяйствующих субъектов на конкурентном рынке, государственное управление в Российской Федерации вносит дополнительную неопределенность и неустойчивость. В целом ряде случает фактические механизмы и инструменты действуют в противоположенном направлении от публично заявленных целей и поставленных задач. Последнее также не может не вызвать дезориентацию хозяйствующих субъектов.